Основные принципы государственного регулирования туристской деятельности. Государственное управление туризмом в Российской Федерации Государственное управление в сфере туристической деятельности

Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные

1 Решение Совета депутатов г. Дубны МО от 24.12.2009 № РС-15-107/38 (ред. от 14.11.2013) «Об утверждении муниципальной целевой Программы «Развитие индустрии туризма на территории г. Дубны на 2010-2014 годы» http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения.

Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления:

• 1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;
• 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);
• 3) системность.

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и ир.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих изложенные положения.

• 1. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.
• 2. Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле - это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

• ? государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
• ? область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социальнокультурной и административно-политической областях);
• ? отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;
• ? сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;
• ? орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:

• ? суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;
• ? мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации;
• ? общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции 1 .

Государственное управление в сфере туризма также можно рассматривать, как минимум, в двух аспектах. В широком смысле государственное управление в сфере туризма - это разновидность социального управления, осуществляемого путем целенаправленного, организующего и распорядительного воздействия государства на сферу туризма с использованием его институтов, принадлежащих к различным ветвям и уровням публичной власти в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма.

В узком смысле государственное управление в сфере туризма - это административно-управленческая деятельность Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма, их должностных лиц, направленная на обеспечение задач, функций, полномочий и основных направлений деятельности единой системы исполнительной власти Российской Федерации. К органам исполнительной власти, реализующим функции публичного управления, относятся и исполнительно- распорядительные органы муниципальных образований (местная администрация, ее органы и структурные подразделения).

В процессе осуществления социального управления происходит упорядочение сферы туризма, согласованное функционирование ее элементов, поддержание должного режима их деятельности, а также взаимодействие сферы туризма с внешней средой. Управление обеспечивает надежное существование и устойчивое развитие сферы туризма. Поэтому связи

1 Цит. по: Бахрах Д.Н. Административное право. Электронный учебник http:// www.be5.biz/pravo/а002/63.htm управления носят системообразующий характер и их частичная или полная утрата может превратить сферу туризма в неорганизованную совокупность элементов (разрушить систему).

В теории социального управления предлагается различать следующие типы систем управления: государственное, гражданское и муниципальное.

Они характеризуются разным соотношением управленческих функций: одна из сложных функций является доминирующей, а другие - обслуживающими по отношению к ней. В гражданских организациях центральной является функция целеполагания, особенно ее количественный аспект. В государственном управлении главной является функция регламентации, а объектом управления, как правило, - однородная деятельность управляемых субъектов, выделяемая по разным основаниям. Муниципальное управление имеет черты как государственного, так и гражданского управления, т.е. является смешанным. В муниципальном управлении, как и в государственном, присутствует функция регламентации деятельности граждан, однако здесь также велика функция целеполагания, например при обеспечении нужд граждан 1 .

Исполнительную власть и государственное управление можно охарактеризовать как сущность и содержание, государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть, т.е. государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти 2 .

Система государственного управления в сфере туризма включает в себя следующие элементы: цели, задачи, субъекты, объекты, персонал управления; правовая регламентация построения и функционирования субъектов управленческой деятельности; компетенция субъектов управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности; управленческие (административные) процедуры.

Механизм государственного управления в сфере туризма, как и в других сферах жизнедеятельности общества и государства, состоит из субъектов управления, функций, форм, методов и стадий управленческой деятель-

• 1 См.: Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М. : Норма, Инфра-М; 2011. 320 с.; Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления: Фундаментальный курс. М., 2004.
• 2 См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л. Л. Попова. - М.: Норма, Инфра-М, 2011; Административное право России: учебник. - М., 2010; Кадимое С.Т. Проблемы государственного управления в современной России: дис. ... канд. полит. наук. М., 1998; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. - М., 2000.

ности. Участвующие в управленческом процессе элементы объединяются в систему посредством соответствующего нормативного регулирования, а возникающие между ними связи обеспечивают надлежащее функционирование управления .

К основным функциям государственного управления в сфере туризма можно отнести следующие функции .

1. Информационное обеспечение сферы туризма. Данная функция заключается во внедрении и развитии информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность органов государственного и муниципального управления в целях повышения качества и доступности предоставляемых публичных услуг. К этой функции следует отнести и необходимость создания, обеспечения функционирования государственной автоматизированной туристской информационной системы, а также ситуационно-распределительных центров, осуществляющих мониторинг безопасности туризма и информирование туристов, туроператоров и тур- агентов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания.

Важная информационно-пропагандистская функция государства - содействие развитию туристско-информационных центров на территории Российской Федерации, а также просвещение и информирование населения по вопросам развития туризма в Российской Федерации.

• 2. Прогнозирование и моделирование в сфере туризма. Эта функция заключается в определении приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в том числе принятие концепций, доктрин и стратегий развития туризма или его отдельных аспектов. Разработка и реализация федеральных, региональных и муниципальных целевых и иных программ развития туризма также относится к данной функции.
• 3. Бюджетное и иное планирование в сфере туризма. Указанная функция включает в себя деятельность по разработке докладов об основных результатах и направлениях деятельности национальной туристской администрации, текущих и долгосрочных планов осуществляемых ею мероприятий в установленной сфере деятельности. Кроме того, функция предусматривает планирование бюджетных ассигнований на реализацию целевых программ развития туризма, на государственную поддержку социального и иных приоритетных видов туризма в Российской Федерации, обеспечение финансирования мероприятий, направленных на формирование образа России как страны, благоприятной для туризма, продвижение внутреннего и въездного туризма.
• 4. Организация1 структуры публичного управления. Функция представляет собой определенный управленческий процесс, направленный на формирование и оптимизацию структуры, сфер деятельности, задач функций и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма, а также структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, определение их прав и обязанностей в сфере туризма. Неотъемлемой частью процесса организации управленческой деятельности является четкое разграничение сфер деятельности, функций и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти в сфере туризма, а также определение характера участия саморегулируемых организаций в реализации отдельных функций государственного управления в сфере туризма.
• 5. Распорядительство. Функция предполагает оперативное регулирование управленческих отношений в сфере туризма, разработку и принятие административных актов органов государственного и муниципального управления в сфере туризма, направленных на эффективное исполнение должностных обязанностей государственными и муниципальными служащими, устранение административного усмотрения, ликвидацию дублирования административных функций.
• 6. Руководство. Данная функция включает в себя разработку правил и процедур действий должностных лиц органов исполнительной власти в сфере туризма в установленной сфере деятельности, например при формировании и ведении единого федерального реестра туроператоров; информировании об угрозе безопасности туризма в стране (месте) временного пребывания.
• 7. Координация. Функция координации направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти в сфере туризма и иных государственных и муниципальных органов, а также объединений граждан и юридических лиц для достижения общих целей и задач государственного управления (административные договоры, рабочие и экспертные группы, общественные советы, координационные совещания и другие формы взаимодействия).
• 1 Организация - деятельность по упорядочению связей, субординации и координации усилий в процессе достижения определенной цепи (Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения// Антология уральской цивилистики. - М., 2001. С. 159). В понятии «организация» фиксируется два аспекта: структурная упорядоченность (взаимосогласованность взаимодействия более менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением) и эволюционная направленность (совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого) (См.: Василькова В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем. - СПб., 1999. С. 194).
• 8. Контроль и надзор. Функция по контролю и надзору в сфере туризма есть установление соответствия или несоответствия фактического состояния сферы туризма, системы государственного управления туризмом требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования сферы туризма, установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления с точки зрения целесообразности и законности.
• 9. Регулирование в сфере туризма. Данная функция включает в себя установление субъектами государственного управления в сфере туризма общеобязательных требований и процедур для объектов государственного управления в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма (например, правила обеспечения безопасности туризма, порядок расторжения договора о реализации туристского продукта при наличии угрозы безопасности туристов, нормирование в сфере охраны окружающей среды, требования обязательной классификации объектов туристской индустрии и т.д.).
• 10. Учет в сфере туризма. Функция учета - это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию, функционирование и развитие государственного управления в данной сфере (учет туроператоров в рамках единого федерального реестра туроператоров, официальный статистический учет в сфере туризма, налоговый учет гостиниц и иных средств размещения туристов, применяющих налог на вмененный доход, государственная регистрация прав на объекты туристской индустрии, относящиеся к недвижимому имуществу, государственная регистрация резидентов туристско-рекреационных особых экономических зон и др.).

Так, наличие официального статистического учета в сфере туризма (статистика туризма) обеспечивает информационные потребности государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации о состоянии и развитии туризма, туристской индустрии и оценки ее вклада в общую величину валового внутреннего продукта, а также об оценке туристских потоков, антропогенной нагрузке на туристские ресурсы, объекты туристской индустрии и окружающую среду, степени удовлетворения туристского спроса и соответствия потребностям.

Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма (далее «туристская политика», «туристская политика России») сформулированы в Законе о туристской деятельности. Вместе с тем, изменения в политической, социально-экономической жизни нашего общества, опыт функционирования российского и мирового туристских рынков требуют новых подходов к реализации государственной политики в этой сфере.

Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации:

• ? содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития;
• ? определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности;
• ? формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;
• ? осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

На основе данных нормативных принципов в научной литературе определяют публичный интерес в сфере туризма, который заключается в необходимости:

• а) обеспечения личной безопасности туристов, защиты их нрав и законных интересов в России и за рубежом;
• б) осуществления эффективного контроля за качеством и безопасностью услуг туристской индустрии, обеспечения их доступности для социальных туристов;
• в) надежности, стабильности и предсказуемости функционирования национального туристского рынка, наличия на нем конкуренции, защищенности экономических интересов Российской Федерации и российских предпринимателей, в том числе на иностранных рынках;
• г) устойчивости и результативности функционирования системы государственного управления сферой туризма, предоставления гражданам качественных и доступных публичных услуг;
• д) укрепления законности и общественного порядка, эффективного противодействия разнообразным проявлениям «теневого права» в сфере туризма, обеспечения адекватности законодательства о туристской деятельности современному уровню развития туризма в мире, его стабильности и непротиворечивости (далее также - правовая безопасность в сфере туризма);
• е) сохранности окружающей среды, материальных и духовных ценностей общества, в том числе туристских ресурсов мест временного пребывания туристов для настоящих и будущих поколений граждан Российской Федерации;
• ж) обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации;
• з) создания благоприятных условий для развития туристской индустрии, формирования современной инфраструктуры туризма;
• и) надлежащего информационного обеспечения сферы туризма, усиления роли и значения туризма для физического, интеллектуального и духовного развития граждан России;
• к) взаимовыгодного международного сотрудничества и партнерства Российской Федерации и других государств в сфере туризма 1 .

Регулирование и охрана публичных интересов в сфере туризма осуществляется различными отраслями права и в первую очередь правом административным, которое определяет пределы (границы) самодеятельности субъектов сферы туризма, сферу их личной свободы, определенным образом нормирует общественные отношения в сфере туризма, устанавливает оптимальные модели (стандарты) взаимодействия субъектов исполнительной власти, с одной стороны, и граждан и юридических лиц - с другой. Регулируя публичные отношения, административное право определяет обязанность правящей власти оказывать гражданам публичные услуги и регламентирует взаимодействие между органами власти и лицами, пользующимися данными услугами. Совокупность сюда относящихся юридических норм составляет право публичных служб 2 .

Публичный интерес в сфере туризма не ограничивается только публичными отношениями. Он оказывает значительное влияние на частноправовую сферу, в определенных случаях вторгаясь в «предмет ведения» частного права. Так, некоторые публично-правовые функции выполняют публичный договор (ст. 426 ГК), финансовое обеспечение ответственности туроператоров, страхование граждан, выезжающих за рубеж, процедура расторжения договора о реализации туристского продукта в связи с действием угрозы безопасности (ст. 14,17,17.1 Закона о туристской деятельности).

Несмотря на наличие определенных тенденций, свидетельствующих об усилении в сфере туризма роли и значения публичного интереса, его влияние на данную сферу не может быть безгранично. Чрезмерное «увлечение» методами публичного права так же вредно для развития сферы туризма, как и полное отсутствие государственного регулирования. Поэтому здесь следует строго руководствоваться позицией Конституционного Суда Российской Федерации, которая заключается в том, что баланс публичных и частных интересов признается одним из основополагающих конституционных принципов, на котором должно быть основано правовое регулирование отношений с участием государства. Оптимальна такая модель установления баланса интересов, при которой общественные интересы, формируясь из системы частных мотивов и являясь их составной частью, лежат в основе государственных. Государство должно учитывать частноправовые интересы в качестве самостоятельной конституционной ценности и находить точку равновесия между ними 3 .

• 1 Писаревский Е.Л. Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации. Дисс. на соиск. уч. степ. докт. юрид. наук.: М, 2011, с. 65.
• 2 См.: ЕчистратовЛ.И. Административное право. - М.: типография И. Д. Сытина, 1911.
• 3 См.: Постановление КС РФ от 14 июля 2005 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа» // Российская газета. 2005. № 159.

• См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. -М., 2009. С. 12.; Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерк проблем). - М., 2008. С. 42, 62; Административное право России / под ред. Н.М. Конинаи Ю. Н. Старилова. - М., 2010. С. 21,28; Глазунов Н.И. Система государственного управления. - М., 2002; Пикулъкин А.В. Система государственного управления. - М., 1997.
• См.: Административное право России / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старинова. -М„ 2010. С. 39-43.

Учебник. Под общ. ред. Е.Л. Писаревского. - М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. - 192 с.

Авторский коллектив: Бобкова А.Г., Кудреватых С.А., Писаревский Е.Л., Чудновский А.Д., John J. Downes, Marc McDonald, Pamella A. Seay, Tom Margiotti, Alfredo Valdes-Bango, Gianluca Rossoni, Jackie Tanti Dougal, Klaus Tonner, Marieke Timmerman, Piotr Cybula, Stephan Keiler, Doug Crozier, Larry Gore, Phil Cameron, Tim Law, Tom Dickerson, Uta Stenzel, Eugenio del Busto, Goretti Sanches Lima, Graciela Giiidi, Pamella A. Seay.

В учебнике представлены систематизированные знания об истории становления, современном состоянии и перспективах развития государственного и муниципального управления в сфере туризма в нашей стране и в мире. В учебнике рассмотрены основные направления государственной политики, статус и компетенция субъектов публичного управления, основные формы и методы государственного регулирования туристской деятельности. Особое внимание уделено актуальному международному и наиболее эффективному иностранному опыту публичного управления в сфере туризма. Для этих целей в подготовке учебника принимали участие ведущие эксперты - члены Всемирного форума юристов, работающих в сфере правового обеспечения туризма и путешествий (IFTAA).

Для студентов вузов по направлениям «Туризм» и «Государственное и муниципальное управление», преподавателей, специалистов в сфере публичного управления туризмом, а также всех интересующихся данной проблематикой.

Глава 1. Общая характеристика государственного и муниципального управления в сфере туризма в Российской Федерации
§1. Государство и туризм
§2. Понятие и сущность государственного и муниципального управления в сфере туризма
§3. Государственное и муниципальное управление как научное направление и учебная дисциплина
Контрольные вопросы к главе 1

Глава 2. Организация государственного управления в сфере туризма в Российской Федерации
§1. Организационная структура государственного управления в сфере туризма в Российской Федерации
§2. Компетенция органов государственного и муниципального управления в сфере туризма
§3. Государственная и муниципальная служба в сфере туризма
§4. Юридическая ответственность и обеспечение режима законности в публичном управлении в сфере туризма.
Контрольные вопросы к главе 2

Глава 3. Особенности осуществления некоторых государственных функций (полномочий) в сфере туризма
§1. Государственное регулирование и управление в области организации туристской индустрии
§2. Государственное регулирование и управление в области продвижения внутреннего и въездного туризма
§3. Государственное регулирование и управление в области качества туристских услуг
§4. Государственное регулирование и управление в области осуществления инвестиционной деятельности в сфере туризма
Контрольные вопросы к главе 3

Глава 4. Международный и зарубежный опыт публичного управления сферой туризма
§1. Международный опыт публичного управления в сфере туризма
§2. Опыт публичного управления в некоторых иностранных государствах
Контрольные вопросы к главе 4

Литература
Приложения

1. Теоретико-правовые основы государственного управления

сферой туризма в Российской Федерации

1.1. Теоретические основы государственного управления

сферой туризма

Человечеству на протяжении всей его многовековой истории было свойственно стремление к путешествиям с целью развития торговли, завоевания и освоения новых земель, поиска ресурсов и т.п. Туризм (фр. tourisme, от tour – прогулка, поездка) – явление, с одной стороны, относительно молодое, ставшее массовым только после Второй мировой войны, с другой – имеющее глубокие исторические корни.

Туризм в первоначальном смысле понимается как передвижение и временное пребывание людей вне постоянного места жительства. Однако в процессе исторического развития содержание и смысл данного понятия постоянно претерпевали изменения и дополнения.

В 1993 году Статистическая комиссия ООН приняла определение, одобренное Всемирной туристической организацией (ВТО) и широко используемое в международной практике. В соответствии с ним туризм охватывает деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями.

Современная экономическая наука рассматривает туризм как системный объект изучения, что позволяет, с одной стороны, выявить его структуру с многообразием внутренних связей, а с другой – определить характер взаимодействия с внешней средой.

В соответствии с определением, разработанным Международной ассоциацией научных экспертов в области туризма, туризм как социально - экономическая система есть совокупность отношений, связей и явлений, возникающих во время перемещения и пребывания людей в местах, отличных от их постоянного места проживания и не связанных с их трудовой деятельностью.

Экономическая эффективность функционирования туризма во многом определяется его формой, предполагающей соответствующий набор услуг, удовлетворяющих потребности туристов. Выделяют две формы туризма: внутренний и международный туризм.

Внутренний туризм – путешествия внутри своей страны лиц, постоянно проживающих в пределах границ своего государства, без занятия оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания. На долю внутреннего туризма в мире приходится 80-90% поездок. Расходы на него в 5-10 раз превышают расходы на международный туризм.

Международный туризм – это туризм в другую страну с туристскими целями без занятия оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания. В среднем около 65% всех международных туристских поездок приходится на Европу, около 20% - на Америку и около 15% - на остальные регионы. В последнее время наметилась тенденция сближения внутреннего и международного туризма. Это обусловлено упрощением туристских формальностей (например, Шенгенское соглашение в объединенной Европе).

Вид туризма связан со спецификой отражения финансовых результатов в бюджете страны или ее региона. По данному признаку в формах туризма выделяют два вида туризма: активный и пассивный.

Приезд иностранных туристов в страну или отечественных туристов в данный регион страны является активным туризмом. Активный туризм служит фактором ввоза денег в страну или данный регион.

Путешествие граждан одной страны в другие государства и выезд туристов из данного региона страны является пассивным туризмом. Пассивный туризм служит фактором вывоза денег в страну или данный регион.

Туризм по наиболее существенным признакам делится на отдельные разновидности. Таковыми признаками являются: цель путешествия, способ передвижения, интенсивность туристского потока, продолжительность путешествия, характер организации путешествия и т.п.

В зависимости от цели поездки выделяют следующие разновидности туризма: рекреационный, познавательный, оздоровительный, научный, деловой, спортивный отдых, шоп-туры, приключенческий, паломнический, экзотический, экотуризм и т.п.

Рекреационный туризм характеризуется длительностью путешествия, небольшим количеством городов, входящих в маршрут, широким использованием авиационного транспорта. Познавательный туризм выполняет функции расширения кругозора и интеллекта. Оздоровительный отдых в зависимости от средств воздействия на человека подразделяется на климато-, море-, грязелечение и т.д. Деловой туризм (поездки бизнесменов с деловыми целями) представляет собой наиболее динамичный и доходный вид туризма. Поэтому многие государства стремятся к проведению у себя международных форумов и конференций. Сравнительно новым в международном бизнесе является научный туризм. Образовательные поездки за границу стали одним из установившихся сегментов российского турбизнеса.

По способу передвижения туристов различают: пешеходный, авиационный, морской, речной, автотуризм, железнодорожный, велосипедный и смешанный. По интенсивности туристских потоков различают постоянный и сезонный туризм. По продолжительности туристов в путешествии выделяют кратковременный и продолжительный туризм. По характеру организации путешествия выделяют индивидуальный, групповой, организованный и самодеятельный (неорганизованный) и т.п.

В связи с развитием Интернета и новых технологий появились совершенно новые виды туризма: виртуальный и космический.

Существуют факторы, которые определяют развитие туризма и формируют направленность туристских потоков. Благоприятные факторы приводят регион или страну к лидерству в мировом туризме, неблагоприятные - снижают туристский поток. Такие факторы нужно устанавливать как можно более полно для каждого конкретного сегмента рынка.

Внешние обстоятельства эффективности туризма включают статистические (неизменные во времени) и динамические факторы.

В статистическую группу входят природно-климатические, географические, культурно – исторические факторы. Привлекательность мест отдыха определяют в первую очередь именно эти условия. Не случайно южные регионы с теплым климатом имеют положительное сальдо по статье «туризм», в то время как во всех северных странах, будь то Россия или Скандинавские страны, сальдо – отрицательное. Историко-культурные ресурсы приобретают все большее значение с ростом уровня образования и познавательной потребности людей.

К динамическим факторам относятся: социальные и демографические изменения, финансовое и экономическое развитие, политическая обстановка в стране и материально-технические факторы.

Демографические и социальные изменения ведут к тому, что все больше людей будут иметь время и доход, позволяющие им путешествовать. К этим изменениям относятся следующие показатели: увеличение продолжительности жизни; формирование подвижного стереотипа жизни населения; возрастание доли одиноких пожилых людей; увеличение продолжительности оплачиваемого отпуска; понижение возраста выхода на пенсию; увеличение дохода на члена семьи; тенденция к вступлению в брак в более позднем возрасте; возрастание числа бездетных пар.

В экономическом и финансовом развитии наблюдается тенденция увеличения производства услуг по сравнению с производством товаров, следствием чего является увеличение доли потребления услуг (в том числе услуг туризма) в общем потреблении населения. К данному фактору относятся следующие показатели: экономическая ситуация в стране; финансовая стабильность; уровень доходов населения; ускорение НТП в отрасли туризма; цены на товары.

Политическая обстановка в стране влияет, по существу, на все динамичные факторы. Активно способствует расширению международных туристских связей следующие показатели: внутриполитическая стабильность страны; мирные, дружественные отношения между государствами; соглашения по сотрудничеству в сфере экономики, торговли, культуры, туризма на государственном и правительственном уровнях.

Организация и управление в сфере туризма тесно связаны с такими понятиями, как «туристическая индустрия» и «туристическая политика».

Туристская индустрия – совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников.

Туристская индустрия располагает солидной материально-технической базой, обеспечивает занятость большого числа людей и взаимодействует со всеми отраслями экономического комплекса. Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирования, координации и контроля со стороны структур, ответственных за его развитие. Это обуславливает необходимость разработки и реализации туристской политики.

Туристическая политика – это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительственными, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях создания условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.

Принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации закреплены в федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года. В соответствии с этим законом регулируются отношения, возникающие при реализации права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяется порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

С целью увеличения международных туристских прибытий мировая туристская общественность в лице ЮНВТО (крупнейшая межправительственная организация, являющейся специализированным учреждением ООН и насчитывающая в своем составе 153 страны) сформулировала следующие основные задачи, стоящие перед странами на ближайшее десятилетие:

повышение общей ответственности и роли координации со стороны правительств стран, делающих ставку на развитие туризма;

обеспечение мер безопасности и своевременного обеспечения туристов необходимой информацией;

повышение роли государственной политики в сфере туризма;

усиление роли государственно-частных партнерств;

необходимость государственныхвложений в развитие туризма, прежде всего в продвижение туристского продукта и развитие туристской инфраструктуры.

Согласно федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года Государство, признавая туристическую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристической деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Государственное регулирование туристической деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

нормативно правового регулирования в сфере туризма;

разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

развития научных исследований в сфере туризма;

стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;

информационного обеспечения туризма;

создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

оказания государственных услуг в сфере туризма;

взаимодействия с иностранными и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

Таким образом, туризм- это деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями.

В производственно-обслуживающем процессе туризма выделяют формы, виды и разновидности туризма.

Являясь сложной социально-экономической системой, туризм подвержен влиянию со стороны многочисленных факторов, роль которых в каждый момент может быть различна.

На эффективное функционирование системы туризма оказывает влияние развитие туристической индустрии и разработка туристической политики.

В настоящее время наблюдается постоянный и быстрый рост объема туристской деятельности, что приводит к тому, что многими странами туризм рассматривается как один из важных факторов развития государства. Несомненно, этот факт представляет интерес для структур, на государственном уровне определяющих направление развития и методы стимулирования наиболее перспективных отраслей экономики. Обратив внимание на туристскую отрасль, государственные органы в странах, где туризм обладает значительным потенциалом развития, предприняли ряд мер, которые могли бы способствовать увеличению объемов туристской деятельности. Положительную роль в увеличении туристских потоков сыграл, например, тот факт, что после окончания Второй мировой войны политика властей в европейских странах была ориентирована на упрощение визовых формальностей при пересечении границ. Так в послевоенные годы впервые проявилось вмешательство государства в развитие туристской отрасли.

Однако необходимость участия государства в регулировании туристской сферы не определяет сама по себе степень этого участия. В странах с развитой рыночной экономикой, отлаженным хозяйственным механизмом и развитым законодательством, учитывающим интересы как общества в целом, так и отдельных его групп, в том числе производителей и потребителей туристского продукта, вмешательство государственных органов может быть минимальным. Именно такая тенденция наблюдается в настоящее время в Европе и Северной Америке, где государственный сектор все больше отрывается от отрасли туризма, передавая свои традиционные полномочия местным властям и частному сектору. В странах же с неустойчивой экономикой необходимо повышенное внимание со стороны государства к туристской сфере, поскольку это отчасти поможет нейтрализовать негативные воздействия кризисов. Устранение государства от участия в регулировании деятельности туристской отрасли нарушает хрупкое равновесие во взаимоотношениях между производителем и потребителем туристского продукта, причем страдают в основном потребители.

Очевидно, что государство призвано играть главенствующую роль в развитии отраслей, признаваемых приоритетными для данной страны. Формы и границы такого участия каждая страна определяет самостоятельно исходя из реальных возможностей, общих приоритетов и соотношения спроса и предложения, складывающегося на внутреннем рынке. Таким же образом решаются вопросы о сотрудничестве с частным сектором: в каких областях его можно признать наиболее значимым, и какие формы оно должно принимать для обеспечения максимальной эффективности.

В конце XX в. государственное вмешательство в индустрию туризма в основном ориентировалось на рекламно-информационную деятельность. Распространение средств массовой информации и открытие их возможностей в области рекламы побудили использовать новые технические средства для увеличения потребительского спроса в туризме. По организовать крупную рекламную компанию, деятельность которой направлена на продвижение национального туристского продукта, невозможно без финансовой и организационной поддержки государства.

Когда речь заходит об экономических механизмах государственного регулирования туристской сферы, исходят обычно из тех соображений, что туризм в качестве многоотраслевого комплекса нуждается в координации и регулировании, как никакая другая сфера. Вместе с тем государственное присутствие и регламентация сковывают предпринимательскую инициативу и мешают развитию рыночных отношений. Иными словами, государство должно вмешиваться, когда этого требуют интересы общества и отрасли, и отходить на второй план, позволяя субъектам туристской деятельности действовать самостоятельно, если это необходимо, хотя сочетание строгой регламентации с разумной самостоятельностью представляется непростым делом.

Государственное регулирование развития туризма должно быть направлено на минимизацию негативных и увеличение положительных последствий внешних по отношению к туристской сфере воздействий. Необходимость государственного регулирования туризма определяется следующими факторами:

• - комплексным характером отрасли: элементами индустрии туризма являются средства размещения, предприятия питания, развлекательные учреждения и туристские предприятия - организаторы поездок; кроме того, туризм находится в тесном взаимодействии с другими отраслями экономики - транспорта, торговли, сельского хозяйства, что требует внешнего координирующего вмешательства;
• - необходимостью сохранения и рационального использования факторов окружающей среды, культурного и природного наследия в сфере туризма, повышения престижа страны в глазах международной общественности, решения проблем безопасности и пр.;
• - влиянием туристской отрасли на общее состояние экономики страны, определяющееся кроме других факторов прямыми денежными поступлениями от внутреннего и въездного туризма, а также активизацией деятельности в смежных отраслях, в том числе благодаря мультиплицирующему эффекту;
• - большим воспитательным воздействием туризма, особенно в пределах своей страны, формированием чувства патриотизма; пропагандой национальных туристских ценностей, которая является одним из способов пропаганды государственной модели данной страны, в том числе политического строя, экономики культуры и образа жизни населения.

Каждая из перечисленных причин уже является достаточные основанием для того, чтобы государство обращало особое внимание па туристскую сферу. Кроме того, ряд обстоятельств позволяет отнести туристскую отрасль к отраслям экономики, которые оказывают не локальное, но глобальное воздействие на состояние всей экономики. Безусловно, государственные органы не могуч не учитывать эти моменты при определении сфер первоочередного регулирования.

Вообще, управление рыночной моделью развития туризма с элементами государственного регулирования осуществляется через два основных механизма: во-первых, через рыночное саморегулирование путем достижения равновесия спроса и предложения и, во-вторых, через введение определенных механизмов государственного управления и координации. Причем во втором случае речь идет как о государственном регулировании, так и о само организации хозяйствующих субъектов через создание туристских объединений и ассоциаций.

Таким образом, государственное регулирование развитие туризма - это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для обеспечение нормальных условий функционирования рыночного механизма реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы.

Это сложный процесс, включающий в себя процедуру разработки государственной политики регулирования развития туризма, обоснования се цели, задач, основных направлений, выборе инструментов и методов ее проведения. Специфическое отличие современной рыночной модели с элементами государственное регулирования развития туризма от других отраслей народное хозяйства заключается в том, что в регулировании деятельности отрасли участвуют общественные организации, представленные туристскими ассоциациями.

Государственное регулирование развития туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя:

• - координацию и содействие развитию туризма в масштабе планеты, которые осуществляются Всемирной туристской организацией при участии международных правительственных и общественных организаций;
• - согласованность туристской политики на межгосударственном уровне, которая достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, Европейский союз);
• - согласованность политики в области туризма на национальном и региональном уровнях, которая обеспечивается специально созданными государственными органами и общественными ассоциациями туристских организаций.

Параметры развития туристской отрасли, получившей мировое признание в качестве ведущего сектора услуг, устанавливаются государством. Оно же призвано определять юридические и налоговые правила, согласно которым будет функционировать индустрия туризма. К задачам государственных органов в любой сфере деятельности традиционно относят прямое государственное инвестирование или привлечение частных инвестиций для развития необходимой инфраструктуры, особенно в наименее благоприятных с экономической точки зрения регионах. Это способствует выравниванию уровней развития разных экономических зон в пределах страны. Также государство экономически влияет на туризм путем регулирования спроса на туристский продукт и предложения, цен на услуги и доходов населения. Наконец, подготовка и повышение квалификации профессиональных кадров для сферы туризма также относится к государственным функциям. При этом государственное регулирование должно быть дозированным, поскольку выход за определенные разумные пределы уровня государственного вмешательства тормозит развитие бизнеса.

Основными рычагами государственного регулирования в туристской сфере являются:

• - разработка законодательной базы, регламентирующей основные вопросы развития туристской сферы, включая экономическое стимулирование развития перспективных видов туризма (обычно это достигается установлением налоговых льгот и особых условий инвестирования), а также разработку правил функционирования туристских предприятий;
• - разработка антикризисных программ, позволяющих смягчить неблагоприятные последствия неравномерного развития мировых экономических процессов. В целом туристская отрасль показывает более высокую устойчивость в кризисных ситуациях, чем большая часть других отраслей, в том числе благодаря значительной инерционности этой сферы (создание материально-технической базы, обеспечивающей удовлетворение потребностей развития традиционных видов туризма, занимает несколько лет, причем практически нет возможности быстро изменять предложение в соответствии с меняющимся спросом). Договорная практика, широко распространенная в туристской сфере, также способствует смягчению воздействия кризисных явлений. Вместе с тем на туристскую деятельность, как ни на какую другую, влияют факторы, находящиеся вне контроля представителей данной сферы (теракты, изменение политики, в том числе визовой, негативная информация о направлении, случаи массовых заболеваний, изменения климата, колебания курса валют и пр.);
• - создание условий, благоприятствующих притоку инвестиций в туристскую сферу. Стабильная государственная экономическая политика и разработка стратегии развития туристской отрасли на перспективу наиболее значимые из них;
• - выравнивание уровней экономического развития регионов с помощью определения приоритетов и размеров государственной поддержки;.
• - координация темпов развития туристской отрасли и смежных отраслей;
• - регулирование туристских потоков путем формирования спроса и расширения предложения в области туристских услуг.

Государственное управление туристской отраслью и реализация национальной туристской политики осуществляются обычно путем создания специального административного органа управления туризмом национальной туристской администрации (НТА), роль которого в разных государственных структурах неодинакова. В сфере разработки и реализации туристской политики НТА взаимодействует с законодательными и исполнительными органами власти на центральном и местном уровнях, с научно-исследовательскими организациями, туристскими ассоциациями, союзами и другими общественными объединениями и организациями. Однако основным звеном формирования и реализации туристской политики является именно национальная туристская администрация, от усилий которой, степени воздействия на другие органы государственного управления, инициатив в области законодательства, налоговой, финансовой, экономической и социальной сфер зависит успех или неудача реализации туристской политики государства.

В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом «должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре».

Административный орган управления туризмом (национальная туристская администрация) должен решать следующие задачи:

• - организовать эффективное взаимодействие с министерствами и ведомствами, прямо или косвенно соприкасающимися с туристской индустрией и обслуживанием туристов;
• - убедить другие государственные структуры считаться с интересами туристской отрасли при разработке политики в области бюджета, налогообложения, инвестиций, кредитов, социальной сферы, разработке и принятии крупных программ в сфере экономики, экологии, трудовых отношений и занятости, профессиональной подготовки и т. д.;
• - обеспечить эффективное взаимодействие с местными органами государственной власти и туристским бизнесом.

Достаточно сложно определить функции административного органа государственного управления в сфере туризма. Анализ зарубежного опыта в этой области показывает, что при выяснении круга полномочий и вопросов, относящихся исключительно к компетенции этого органа, необходимо стремиться решить три основные проблемы: межведомственного взаимодействия, партнерства с туристским бизнесом и общественными объединениями, а также необходимого уровня децентрализации. Национальная туристская администрация должна проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на нее ответственность за состояние и развитие туризма, что проявляется при выполнении следующих функций этого государственного органа:

• - формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;
• - межотраслевая координация функционирования системы туризма;
• - разработка нормативных правовых актов и финансово-экономических параметров развития туризма;
• - лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии;
• - маркетинг национального туристского продукта; создание представительств органа государственного управления туризмом за рубежом и обеспечение их эффективного функционирования;
• - организация международного сотрудничества в области туризма;
• - содействие туристам, туроператорам, турагентам и их объединениям в участии в международных туристских программах;
• - разработка практических мер но привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;
• - разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфраструктуры туризма;
• - организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов;
• - разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта;
• - содействие туристским предприятиям в работе по внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания;
• - оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность;
• - разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов;
• - содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко-культурным потенциалом;
• - формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии;
• - создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;
• - регламентация профессиональной деятельности в туризме;
• - решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма.

Опыт большинства стран свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения деятельности органов национальной туристской администрации на две ветви. Одна из них, основная, которую можно назвать бюрократической, охватывает общие вопросы государственного управления: нормативно-правовая база, сбор и обработка статистической информации, координация деятельности туристских предприятий и регионов, международное сотрудничество на межгосударственном уровне и т. д.

Вторая ветвь - маркетинговая, ею занимается, как правило, ведомство, которое подчиняется или входит в состав национальной туристской администрации, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристского продукта, направленного на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти направления деятельности получают основную долю государственного финансирования - десятки миллионов долларов в год и сотни специалистов, что гораздо больше, чем выделяется на бюрократическое направление. Есть попытки сделать такие маркетинговые ведомства частично самоокупаемыми, в основном за счет коммерциализации рекламно-информационных услуг. Но в любом случае речь идет лишь о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования.

Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. На это нацелена общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате такого взаимодействия возникают смешанные государственно-частные институты в сфере регулирования туризма. Их цель - привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней.

Созданию привлекательного для туризма имиджа государства и продвижению национального продукта, вбирающего в себя все многообразие и неповторимость его туристских возможностей, придается большое значение как в странах, уже завоевавших свое место на международном рынке, так и в странах, появившихся на нем относительно недавно. При этом существуют определенные различия в подходах к организации данной деятельности.

В силу ряда факторов политического и экономического характера в мировой практике существуют разные национальные системы организации, управления и регулирования туризма. С определенной долей условности можно говорить о трех моделях государственного управления туризмом.

Первая модель предполагает отсутствие центральной государственной туристской администрации, все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной самоорганизации. Правительства отдельных стран принимают управленческое решение об отказе от национальной туристской администрации в тех случаях, когда туризм стране вообще не нужен, когда страна занимает прочное положение на международном рынке туризма и является привлекательной для зарубежных туристов либо когда субъекты туристского рынка сознательны и занимают сильные позиции, т. е. способны решать свои проблемы без государственного участия.

Эта модель управления индустрией туризма используется в США (в 1997 г. в США была ликвидирована государственная структура, ведавшая туризмом). Руководство страны решилось на это но ряду причин:

• - необходимость сокращения расходов федерального бюджета;
• - наличие прочных позиций США на международном рынке туризма;
• - привлекательность страны для зарубежных туристов и уверенность в этой привлекательности;
• - существование сильных частных компаний в индустрии туризма, способных на мощные самостоятельные рекламные акции в интересах всего национального рынка туризма.

Ликвидация государственной туристской администрации - очень серьезный шаг, для которого необходимы особые условия.

Вторая модель государственного управления туризмом предусматривает наличие сильного и авторитетного государственного органа - министерства, концентрирующего в своих руках контроль над деятельностью всей отрасли. Эта модель очень эффективна, но для ее реализации требуются определенные условия, в частности, значительные финансовые вложения средств в индустрию туризма, рекламную и маркетинговую деятельность, государственное инвестирование в туристскую инфраструктуру. Так, египетская государственная туристская администрация в 1999 г. только в Италии потратила на рекламу национального турпродукта около 3 млн долл. США, что привело к огромному эффекту, превосходящему все ожидания.

Организация управления туриндустрией по этой модели распространена в Турции, Алжире, Египте, Тунисе и других не слишком богатых странах, в которых туризм является одним из основных источников валютных поступлений.

Например, в Турции Правительство в 1963 г. приняло решение о создании Министерства туризма, под руководством которого началось финансирование строительства отелей, мотелей, клубов, с его помощью были созданы первые туристские фирмы. С 1970 г. в ведение министерства туризма полностью передано планирование и строительство туристских комплексов. С 1982 г. в Турции действует закон «О поддержке туризма», который носит ярко выраженный публично-правовой характер и содержит как меры государственной поддержки туризма, так и механизм их реализации.

В Алжире в 1963 г. создано министерство туризма. Официальная структура национальной туристской индустрии была изменена в 1979 г. путем реорганизации национальных корпораций, занятых вопросами туристского развития, и создания государственных предприятий. В 1976 г. образована Национальная туристская гостиничная корпорация, на которую возложена ответственность за управление и маркетинг всего туризма в государственном секторе. Тогда же было создано Алжирское национальное управление туристских работ, которое стало заниматься всеми вопросами инфраструктуры, и строительных работ, связанных с развитием туристского сектора.

В Египте министерство туризма, которому поручено руководство развитием и эксплуатацией туристских районов, было образовано в 1973 г. В работе министерства принимают участие Генеральная компания по туризму и гостиницам Египта. Для координации туристских планов был создан Высший совет по туризму, который возглавляется премьер-министром страны.

Управление туристской сферой Марокко также осуществляется специально созданным министерством туризма, поскольку туризм является стратегическим направлением развития экономики страны. Туристская инфраструктура Марокко была создана к концу 80-х гг. XX в. В то время правительство поощряло элитный туризм для состоятельных клиентов, но позднее перешло на поощрение массового семейного туризма, и страна с помощью ценовой политики начала конкурировать даже с Испанией.

В Тунисе существует министерство торговли, туризма и ремесел. В 1973 г. был принят закон о формировании туристских зон, передавший контроль за использованием земли на перспективных территориях государственному агентству. Приняты определенные меры для поощрения инвестиций в туристскую отрасль, в частности, долгосрочные налоговые льготы и символическая плата за аренду земли, что обеспечило рост финансовых вложений в отрасль, в том числе иностранных инвестиций.

Третья модель государственного управления туризмом преобладает в развитых европейских государствах и состоит в том, что вопросы развития туристской деятельности страны решаются на уровне какого- либо многоотраслевого министерства. Чаще всего это министерство экономического направления. При этом подразделение данного министерства, в компетенции которого находятся вопросы развития туризма, осуществляет деятельность в двух направлениях: занимается глобальными вопросами государственного регулирования (разработкой нормативно-правовой базы, координацией деятельности регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне, обработкой статистической информации) и маркетинговой деятельностью, участием в выставках, управлением туристскими представительствами за рубежом.

Такая модель избирательного участия государства в управлении туристской индустрией присуща большинству европейских стран, и она наиболее приемлема и близка для России. Государственная турадмини- страция в развитых европейских странах работает во взаимодействии с местными властями и частным бизнесом для привлечения к выполнению государственных задач финансовых средств из частного сектора, нахождения взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней. Следствием реализации этой политики является возникновение смешанных по форме собственности (государственно-частных) институтов в области регулирования туристской деятельности.

Рассмотрим в качестве примера третей модели государственное управление туристской индустрией в некоторых странах.

В Италии государственная туристская администрация переживает длительный и сложный процесс реформирования, который начался с 1993 г. с упразднения министерства туризма. Долгое время Департамент развития и конкуренции туризма подчинялся министерству производственной деятельности, в 2013 г. вопросы туризма отданы в ведение Министерство культурного наследия, культурной деятельности и туризма. Основные функции национальной туристской администрации сводятся к координации деятельности региональных турадми- нистраций, разработке нормативно-правовых отраслевых документов национального характера, исследованиям и обработке статистических данных, а также международной деятельности (межправительственные соглашения, взаимоотношения с международными организациями и Евросоюзом). Полномочия местных турадминистраций значительно расширены. Они ведают всеми вопросами лицензирования туристской деятельности, осуществляют классификацию гостиниц, имеют право продвигать свои регионы внутри страны и за рубежом. Значительная роль в управлении туризмом в Италии принадлежит Национальному управлению по туризму (EN/T), основные функции которого - рекламно-информационная работа, маркетинговые исследования, координация зарубежной деятельности местных туристских администраций.

Государственное управление туристской индустрией во Франции также является примером третьей модели. На уровне исполнительной власти туризм входит в компетенцию министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого находятся Госсекретариат по вопросам туризма. Они и курируют вопросы управления и регулирования отрасли, инвестирования и международных отношений, проводят экономические анализы и исследования, касающиеся туризма. Кроме этого, существует еще целый ряд органов, участвующих в управлении туризмом и также поддерживаемых государством, например, Французское агентство туристского инжиниринга, Национальный наблюдательный совет по туризму, Национальное агентство по отпускным поездкам и ряд других. Маркетинговой деятельностью и продвижением французского туристского продукта на международном туристском рынке занимается национальная туристская ассоциация «Maison de la France» («Дома Франции»), возникшая в 1987 г. в результате соглашения о партнерстве между местными администрациями, турфирмами, гостиницами, объектами экскурсионного показа.

Основная организация Бельгии, занимающаяся регулированием туризма, Генеральный комиссариат по туризму, образованный в 1939 г.

Он входит в состав Министерства связи. С 1977 г. Генеральный комиссариат был подразделен на три службы: центральная служба, которая в основном ответственна за организацию туризма за границей, и две комиссии по туризму (одна для граждан, говорящих по-французски, другая - по-фламандски), деятельность которых связана с организацией туризма внутри страны, финансовым вмешательством государства, развитием социального туризма и сотрудничеством с компетентными министерствами в вопросах планирования и создания материальной базы туристских услуг. В провинциях созданы туристские федерации и местные туристские управления при магистратах городов и центрах провинций. Эти местные туристские федерации и туристские управления объединяются в Высший совет по туризму и Высший совет по социальному туризму.

В Португалии Государственный секретариат по туризму входит в состав Министерства экономики, инноваций и развития. В 1976 г. была создана Национальная туристская корпорация, среди обязанностей которой - управление гостиницами и турагентствами, а также государственными инвестициями в туристский сектор экономики и торговли. В ведении корпорации находится Национальный институт подготовки специалистов по туризму и гостиничному делу.

Функции управления в области туризма в Канаде возложены на Канадскую комиссию по туризму, которая включена в структуру промышленного отдела Министерства промышленности Канады. Основными задачами Комиссии являются: информирование клиентов, развитие туристской индустрии мирового класса, удовлетворение растущих потребностей туристов, укрепление сотрудничества между различными туристскими организациями и участниками туристской индустрии и т. д.

В Эквадоре Национальный директорат по туризму подчинен Министерству промышленности, торговли и интеграции. Он отвечает за вопросы планирования, рекламы и развития туризма, а также осуществляет контроль этого развития. Формулирование генеральной политики Директората находится в ведении министра промышленности, торговли и интеграции, возглавляющего Межминистерский комитет по туризму.

В Колумбии для развития туризма был создан Фонд развития туризма (Национальный фонд туризма - «Фонтур»), деятельность которого находится в ведении Министерства торговли, промышленности и туризма. Основными направлениями деятельности Фонда являются развитие внутреннего туризма, осуществление различных социальных программ, поддержка местных сообществ, продвижение национального культурного наследия.

Таким образом, государственное регулирование сферы туризма должно осуществляться в двух формах: во-первых, как текущий контроль, направленный на реализацию конкретных мероприятий по развитию туризма; во-вторых, как стратегическое регулирование, направленное на оценку уровня достижения поставленных целей. Объектами стратегического регулирования являются состояние и степень использования туристского потенциала страны, реализация запланированных целевых программ, а также мониторинг внешней и внутренней среды и изменений в экономической и социальной политике государства.

Различные по форме системы государственного регулирования индустрии туризма как способы реализации туристской политики государства выполняют в разных странах схожие задачи, основными из которых являются регламентация туристской деятельности, информационное обеспечение, продвижение национального туристского продукта, подготовка кадров и т. д. В конечном счете туристская политика всех названных стран направлена на укрепление экономики туризма и повышение экономической эффективности этой отрасли народнохозяйственного комплекса.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Калинина Лариса Евгеньевна. Государственное управление туризмом в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Калинина Лариса Евгеньевна; [Место защиты: Рост. юрид. ин-т МВД РФ]. - Ростов-на-Дону, 2007. - 210 с. РГБ ОД, 61:07-12/2288

Введение

Глава 1. Понятие и принципы государственного управления в сфере туризма 13

1.1. Туризм как объект государственного управления 13

1.2. Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма 42

Глава 2. Административно-правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в сфере туризма 68

2.1. Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма 68

2.1.1. Полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере туризма 68

2.1.2. Компетенция и структура специализированных федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма 78

2.2. Административно-правовой статуе органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в сфере туризма 108

2.3. Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере туризма 121

Глава 3. Административно-правовой статус организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма 132

3.1. Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги 132

3.2. Государственное регулирование индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере туризма 146

Заключение 161

Список использованных нормативных актов и литературы 164

Приложения 202

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз 1 . Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля.

В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма. Конкурентоспособность российских организаций в сфере туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию является еще одной причиной для изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма.

Необходимость такого анализа диктуется возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития.

1 Кучерявая О.М., Драчева Я.В. Мультипликативный эффект развития туризма в регионе // Приоритеты экономического развития. Краснодар: ЮИМ, 2005. - С. 258

Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую систему органов, состоящую из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии активизировать развитие отрасли и оказать поддержку субъектам предпринимательской деятельности.

Развитие туризма предполагает не только представительские функции государства во внутренних и внешних отношениях, но и государственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом.

Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов невозможно.

Приходится констатировать, что степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней на практике выполняют только представительские и рекламные функции, что не позволяет в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма.

Разрешению указанных административно-правовых проблем и посвящена данная работа.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика государственного управления в сфере туризма в рамках науки административного права в советское время не разрабатывалась совсем, так как туризм рассматривался только как социальная составляющая общественных отношений.

Общие вопросы государственного управления исследовались такими авторами как А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Е.П. Губин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др. Вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере туризма разрабатываются такими авторами как Н.И. Волошин, Е.Л. Писаревский.

Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о государственном управлении туризмом на сегодняшний день практически нет.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическое обоснование правовых основ государственного управления туризмом, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление туризмом, разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления туризмом на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

Исследование понятия и содержания туризма как объекта
государственного управления;

Выявление административно-правовых проблем государственного
управления туризмом путем:

а) обоснования системы принципов государственного управления
туризмом, без которых реальное воздействие на экономику, в целом, и
туризм, в частности, невозможно;

б) анализа административно-правового статуса федеральных органов
власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

в) изучения административно-правового статуса субъектов
предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность управленческих правоотношений,

8 возникающих в сфере туризма. Предметом исследования выступает система правовых норм и практика их применения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Исследование вопросов проводилось в рамках административного права, поэтому деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере туризма подробно не анализировалась, хотя и рассматривалась в работе.

Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, - так и частно-научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщение практики ее применения. Изучен зарубежный опыт решения аналогичных вопросов.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, А.П. Коренев, НЛО. Хаманева, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по конституционному, гражданскому праву, таких как Л.В. Андреева, С.С. Алексеев, С.С. Занковский, Л.А. Окунькова, П.М. Писаревский, К.Ю. Тотьев.

Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, включая нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории Российской Федерации акты СССР и РСФСР. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти,

9 органов местного самоуправления. В части сравнения исследованию подверглись нормативные акты таких зарубежных стран как Франция, Испания, Венгрия.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке понимания государственного управления туризмом, в комплексности исследования указанной проблемы. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. Определяется доктринальное значение понятий «туризм»,
«туристская отрасль», как объектов государственного управления, используя
опыт российского и международного правотворчества, российских научных
исследований:

туризм - это активная деятельность физических лиц, связанная с выездом и пребыванием за пределами их обычной среды на срок не более 12 месяцев с целью, не связанной с получением доходов в месте временного пребывания;

туристская деятельность - это предпринимательская деятельность по предоставлению услуг по формированию туров, перемещению, размещению и удовлетворению иных потребностей туристов.

Унификация понятий позволит разрабатывать государственную политику в сфере туризма, которая представляет собой деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

2. Обосновывается необходимость разработать систему
законодательства о туризме, как комплексного института административного
и гражданского права, что позволит развиваться отрасли в правовых рамках.
Действующее законодательство в сфере туризма содержится в нормативно-

10 правовых актах различных отраслей права, что на данном этапе развития российского права исключает его систематизацию. Полагаем, что при разработке законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социальная.

В целях усовершенствования законодательства предлагаем законодательно закрепить следующие принципы государственного управления туризмом: принцип доступности туризма; обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; государственной поддержки туризма; международного сотрудничества; обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом; охраны природы, исторических и культурных ценностей.

Предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный конституционной закон «О Правительстве Российской Федерации»:

дополнить ст. 14 указанного закона абзацем 10 «разрабатывает и реализует государственную политику в сфере внутреннего и международного туризма»;

изменить абзац 8 ст. 16 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта»;

дополнить ст. 16 абзацем 9 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социального туризма и санаторно-курортной сферы».

В программах и планах социально-экономического развития необходимо сделать вопросы развития туризма приоритетными на практике. В современной структуре федеральных органов исполнительной власти более сорока из них наделены функциями в сфере туризма.

Необходимо изменить положение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере туризма. С

теми полномочиями, которыми наделено Федеральное агентство по туризму, его можно ликвидировать, так как осуществляемые на практике им функции безболезненно можно передать другим органам исполнительной власти.

Однако, с учетом опыта стран, которые за короткий срок смогли развить туристскую отрасль (например, Иордания, Франция), предлагается изменить объем и содержание функций Федерального агентства по туризму, наделить его полномочиями по разработке проектов социально-экономического развития, привлечению инвестиций в отрасль, реальному управлению государственной собственностью.

При определении структуры Федерального агентства по туризму должна учитываться комплексность управляемой сферы, то есть должны существовать подразделения, осуществляющие полномочия в социальной составляющей туризма, и подразделения с полномочиями по управлению экономической составляющей туризма.

Необходимо закрепить в федеральном законодательном акте общие вопросы в сфере туризма, которые должны решаться на уровне субъектов РФ. Отсутствие такого закрепления приводит к разобщенности в подходе к развитию туризма на территориях разных субъектов РФ.

Необходимо также установить квалификационные требования в вопросах профессиональных навыков для государственных должностей в органах исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма.

Необходимо оставить государственный надзор над организациями санаторно-курортного комплекса, хотя бы из-за социальной составляющей туризма.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем государственного управления в сфере туризма. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке теории управления туризмом.

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и подзаконных актов; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях туристского профиля и юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 4 опубликованных работах автора. Материалы исследований используются при проведении учебных занятий в Южном институте менеджмента и в процессе юридического сопровождения деятельности в сфере туризма.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

Туризм как объект государственного управления

Туризм - вид активного отдыха-путешествия (поездки, походы), совершаемые организованно или самодеятельно для отдыха, со спортивными (например, горный, водный, лыжный туризм) или познавательными (научный) целями

Всемирная Декларация прав человека закрепляет, что «любой человек имеет право на отдых, свободное время, на постоянное сокращение рабочего времени и на оплачиваемые отпуска» . Эта норма международного права закреплена и в национальном законодательстве: ст. 37 Конституции РФ гласит, что «Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.»3.

Начало нового тысячелетия ознаменовалось подъемом мирового туристского движениям по данным Всемирной туристской организации (ВТО) в 2000 году число путешествующих достигло 698 млн.человек, поступления от туризма составили более 476 млрд. долларов США. Годовой оборот (по данным ВТО на 2003 год) от туризма в мире составил около 3,8 трлн долларов. Капитальные вложения в туристскую отрасль достигают 700 млрд долларов в год, или более 11% всех инвестиций. Прямые и косвенные налоговые поступления составляют около 400 млрд. долларов, или 16% всех налоговых поступлений. Вклад во внутренний валовой продукт от туризма в ряде стран достигает 25%4.

Сфера туризма обладает высоким инвестиционным мультипликатором: 1 рубль вложений приносит 4 рубля суммарного дохода в разных отраслях экономики. Такой же умножающий коэффициент и в занятости - 1 рабочее место в туризме приводит к появлению 4 рабочих мест в отраслях, соучаствующих в производстве туристского продукта1. Например, в США туризм ежегодно поставляет услуг стоимостью более 400 миллиардов долларов и обеспечивает более 10 миллионов рабочих мест.

Бюджет многих государств существенно пополняется за счет деятельности индустрии туризма, и большую долю бюджета пополняют потоки въезжающих туристов, которые пополняют бюджет государства валютой. Следует учитывать, что экономика туризма является социально-ориентированной экономикой. Это означает, что туризм не только повышает экономический рост социальной сферы, но и играет важную роль в использовании человеком свободного времени и оздоровлении нации.

Регулирование государствами туризма учитывает эту особенность-социальную ориентацию, но не во всех странах соотношение социального туризма и туризма, как предпринимательской деятельности, одинаково.

В России наблюдаются те же тенденции. Для примера: в 1990г. по количеству международных туристских прибытий наша страна занимала 17-е место, в 1995- 18-е, в 2000г. передвинулась на 7-е место (22,8 млн. человек), хотя большая часть гостей, как ранее, прибывала из ближнего зарубежья и стран СНГ.

В современной научной отечественной и зарубежной литературе описано достаточно много подходов к определению понятия «туризм». По разным признакам эти подходы можно объединить в несколько групп.

Прежде всего, туризм как популярная форма реализации отдыха, проведения досуга.

Так, Хартией туризма, одобренной резолюцией 1 VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, в ст.1 признается «право каждого человека на отдых и досуг..., а также право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом»1.

Следующий подход, туризм как особая форма передвижения людей по маршруту с целью посещения конкретного объекта или удовлетворения специального интереса и возвращения к месту постоянного жительства.

Туризм как особая форма развития личности, реализуемая через его социально-гуманитарные функции (воспитательную, образовательную, оздоровительную и спортивную). В данном определении исходят из неотъемлемых прав граждан на удовлетворение духовных потребностей, приобщение к культурно-историческим ценностям.

Туризм как движение (перемещение) людей, их нахождение вне постоянного места жительства и временное пребывание на объекте интереса (поездки).

С точки зрения теории маркетинга, туризм рассматривается как сегмент рынка, на котором сходятся предприятия традиционных отраслей хозяйства (транспорта, общественного питания, гостиничного хозяйства, культуры, торговли и др.) с целью предложения своей продукции и услуг потребителям.

Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма

Существует несколько определений понятия «принцип государственного управления», использующиеся в юридической литературе.

Ю.М. Козлов в своих работах раскрывает принцип государственного управления как «основные руководящие начала, на которых строится и функционирует управление и, которые могут быть сформулированы в виде определенных правил»1.

С точки зрения Г.С. Яковлева принцип государственного управления -это «обобщение существенных и устойчиво повторяющихся взаимозависимостей и причинно-следственных связей, выражающих в виде определенных утверждений концентрированный опыт рациональной деятельности в сфере управления общественной жизнью» .

Ю.А. Тихомиров понимает под принципом государственного управления устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления3.

На основе этого можно сказать, что принципами государственно-управленческой деятельности являются основополагающие идеи, используемые в управленческих отношениях и отражающие деятельность субъектов управления.

К общим принципам государственного управления туризмом можно отнести: 1. Принцип законности 2. Принцип федерализма 3. Принцип плановости

Исходя из содержания ст. 15 Конституции РФ органы, осуществляющие функции государственного управления и граждане обязаны соблюдать законы. Право придает взаимодействиям субъектов и объектов управления устойчивость и определенность, без которых процесс государственного управления не мог бы осуществляться, а значит, не достигались бы намеченные цели. Субъекты управления должны иметь четкие ориентации, заранее знать пределы своей творческой активности и конкретный состав действий.

Законность можно определить как точное и неуклонное выполнение всеми субъектами права нормативных предписаний действующего законодательства. В данном принципе можно выделить две составляющие. Первая касается сферы правотворчества: в системе управления применяется множество правовых актов. К критериям законности этих актов можно отнести: а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; в) правильный выбор формы акта; г) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу1. Нарушение указанных требований по форме или по существу влечет ущербность нормативного акта, делает его оспоримым, позволяет участникам правоотношений требовать его отмены. Многочисленные правовые акты представляют собой правовую систему, состоящую из законов и подзаконных актов.

Правовые акты управления являются вторичными по отношению к законам. Это обусловлено подзаконным характером управленческой деятельности. При оценке законности подзаконных актов следует учитывать помимо указанных критериев еще и адекватность содержания акта объему полномочий. Особое значение имеет сопоставление норм законов и норм подзаконных актов- указов, постановлений, распоряжений. Оно проводится по элементам норм и прежде всего по диспозициям, которые функционально тесно связаны, и у последних являются более конкретными и «рассыпанными» по многим актам.

Вторая составляющая законности охватывает сферу реализации (применения) права и состоит в неукоснительном выполнении (соблюдении, исполнении, использовании) всеми участниками правоотношений, включая и государство, действующего законодательства.

Сфера туризма, как и другие сферы, требует соблюдение обеих вышеуказанных составляющих законности. Кроме того, здесь очень важно придерживаться принципа законности правовых актов в их соответствии общепризнанным принципам и международным нормам, ратифицированным международными договорами Российской Федерации. При выполнении этого принципа можно добиться высокой степени воздействия на общественные процессы.

Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и аналогичных органов субъектов РФ.

Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма

Национальные интересы, специфика индустрии и международная конкуренция являются основными причинами, требующими участия государственных органов в управлении туризмом. Для сферы туризма в Российской Федерации характерна раздробленность, что затрудняет обеспечение единства различных составляющих туристской политики. Государство для управления этой сферой должно иметь долгосрочную стратегию. Судьба туризма зависит от сохранности и «продвижения» национального наследия1. Туризм должен не только участвовать, но и восприниматься как ведущий элемент во жех процессах, касающихся национального наследия. От этого будут зависеть и впечатление, создаваемое туристской индустрией в целом, и политический вес туристской отрасли. С этим связана необходимость наличия координирующих органов общей компетенции, к которым относятся Президент РФ и Правительство РФ.

Государственное регулирование сферы туризма, как и любой другой сферы в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.

Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства1.

Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства. Именно как глава государства Президент, в соответствии с п. «е» ст.84 Конституции РФ, наделен правом обращаться с ежегодными посланиями к федеральному законодательному органу. С 1994 года Президент РФ ежегодно обращается со своим посланием к Федеральному Собранию. Подготовка материалов для ежегодных посланий возложена на Администрацию Президента РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»

Стоит отметить, что Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране.

В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ1). В посланиях излагается видение Президентом будущего страны.

Ежегодные послания отражают положение дел на определенном этапе и пути возможного решения проблем. Так, в 1999 году Президент РФ акцентировал внимание на том, что «основным смыслом развития страны, главной идеей нашего вхождения в XXI век должно стать повышение конкурентоспособности российской экономики»2. К сожалению, проанализировав послания Президента за 2001-2004 годы, можно сказать, что экономические приоритеты, в том числе развитие прибыльных отраслей, были переведены в разряд причин проведения той же административной реформы и перестали занимать лидирующее положение для государственного управления. Послание Президента 2006 года основным приоритетом ставит социальные программы3. Изменение государственных ориентиров можно обосновать тем, что подготовкой проекта послания занимается помощник Президента по вопросам образования и науки4. Конечно, повышение уровня образования, ориентация профессионального образования на сферу туризма может привести к качественным сдвигам в отрасли, но для этого необходима активная политика государства в самом туризме. С нашей точки зрения Президент, в последних ежегодных посланиях, принял как аксиому развитую экономику в России, которая на сегодня отсутствует. К тому же реализация социальных программ должна учитывать и такую сторону, как отдых и оздоровление граждан.

Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги

Рассмотрение вопроса о государственном управлении туризмом в Российской Федерации предполагает рассмотрение проблем административно-правового статуса организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма.

Административная правоспособность и административная дееспособность являются главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права, нормативно устанаЁливающего понятие гражданской правовой дееспособности, в административном праве категория "административная правосубъектность" лишена сколько-нибудь удовлетворительного правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений. В науке административного права приобретение административной правоспособности как одного из элементов статуса коллективного субъекта административного права в основном связывается с моментом возникновения статуса юридического лица (регистрация коллективного субъекта в налоговых органах).

Для организаций, как для коллективных субъектов административного права содержание статуса связывают со следующими обстоятельствами: 1) является ли он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру1.

Для рассмотрения административно-правового статуса коллективных субъектЪв предлагаем следующую структуру, которая представляет собой два основных блока: а) целевой; б) структурно-организационный.

Для исследования в работе были избраны организации, предоставляющие санаторно-курортные услуги. Первым элементом административно-правового статуса коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставе конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Выявление целевой составляющей структуры административно-правового статуса таких организаций необходимо соотнести такие понятия, как «санаторно-курортное лечение» и «туризм».

Федеральный закон № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» под санаторно-курортным комплексом понимает индустрию здоровья, представленную лечебно-профилактическими учреждениями, основным видом деятельности которых является, прежде всего, медицина, основанная на эффективном использовании природных физических факторов и имеющих свою специализацию. Под туристской индустрией понимается совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения. Т.е. в соответствии с этим законом оздоровительное направление стоит для туристской индустрии на предпоследнем месте.

Кроме этого, отличаются и субъекты, которым услуги оказываются. Турист-гражданин, посещающий место временного пребывания в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях в период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющий не менее одной ночевки. Состояние здоровья туриста в законе не определено. В санаторно-курортные учреждения направляются больные, страдающие хроническими заболеваниями, причем, направление его определяется наличием показаний, так как даже стадия заболевания порой является противопоказанием для его пребывания даже в специализированном санатории. В связи с чем и появился Приказ Министерства здравоохранения РФ № 256 от 22 ноября 2004 года «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение»1.

Для туриста не имеет принципиального значения срок пребывания, а для больного он определяется прохождением курса лечения, который сегодня в урезанном виде требует минимум 14 дней.